近日，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《規(guī)劃建議》）發(fā)布，“十五五”時期全國碳市場建設(shè)的總體方向與實施路徑逐步明晰，標志著我國碳市場正從試點探索走向全面深化，從強度控制邁向總量控制，從單一行業(yè)擴展至工業(yè)全領(lǐng)域，成為中國實現(xiàn)“雙碳”目標的核心政策工具。
圍繞《規(guī)劃建議》釋放的重要政策信號，《中國冶金報》記者專訪了首都經(jīng)濟貿(mào)易大學經(jīng)濟學院教授、碳中和研究中心主任蔣雪梅，邀請她從專業(yè)學者的角度幫助我們解析這些信號，并啟迪我們?nèi)绾螌⑿盘栟D(zhuǎn)化為具體而微的行動。
制度升級：總量控制將成碳市場核心機制
《規(guī)劃建議》明確提出“實施碳排放總量和強度雙控制度”，標志著我國環(huán)境治理體系正式從以能源消費總量和強度為核心的“能耗雙控”轉(zhuǎn)向以碳排放為約束的“碳排放雙控”。
蔣雪梅指出，“碳排放雙控”更聚焦于碳排放本身，而非簡單限制能源使用?！斑@意味著，只要企業(yè)使用的是低碳甚至是零碳能源（如綠電），即使能耗總量較高，也可在碳排放總量和強度目標下獲得發(fā)展空間。這一轉(zhuǎn)變將顯著激勵企業(yè)主動采購綠電、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，并推動高耗能行業(yè)加快綠色技術(shù)應(yīng)用?！笔Y雪梅說道。
她指出，這一制度變革將對全國碳市場建設(shè)產(chǎn)生深遠的影響：首先，碳排放總量控制為碳市場提供了明確的“上限”，強化了碳配額的稀缺性與碳價信號的有效性；其次，碳強度目標引導行業(yè)在發(fā)展中持續(xù)降低單位產(chǎn)出的碳排放，推動技術(shù)進步與結(jié)構(gòu)優(yōu)化；再次，碳排放核算將成為企業(yè)核心管理指標，倒逼數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告與核查（MRV）體系的完善，為碳市場的公平、透明運行奠定基礎(chǔ)。
在此前生態(tài)環(huán)境部召開的10月份例行新聞發(fā)布會上透露，“十五五”期間，全國碳市場將逐步由強度控制轉(zhuǎn)向總量控制，到2027年對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制。
蔣雪梅認為，鋼鐵行業(yè)因碳排放量大、集中度高、數(shù)據(jù)和制度基礎(chǔ)扎實且多數(shù)龍頭企業(yè)碳排放總量已基本趨于穩(wěn)定，極有可能成為首批實施總量控制的重點行業(yè)之一?！斑@對鋼鐵行業(yè)而言是挑戰(zhàn)，更是系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型的契機?！彼硎尽?/p>
她指出，這一制度轉(zhuǎn)變將有助于形成穩(wěn)定、可預(yù)期的碳價信號，激勵企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新或市場交易實現(xiàn)低成本減排?！皬奶純r形成機制來看，強度控制下碳配額分配主要依據(jù)單位產(chǎn)品碳排放基準線，企業(yè)即使總排放量增長，只要強度達標仍可獲得配額，這在一定程度上弱化了碳價信號的約束力。而轉(zhuǎn)向總量控制后，配額總量將被明確設(shè)定并逐步收緊，碳排放權(quán)真正成為稀缺資源，碳價將更多由供需關(guān)系決定，價格發(fā)現(xiàn)功能將顯著增強。”蔣雪梅分析道。
面對這一趨勢，蔣雪梅建議鋼鐵企業(yè)未雨綢繆、積極應(yīng)對：第一，強化碳排放數(shù)據(jù)管理能力，健全MRV體系，確保碳排放核算準確、可追溯；第二，加快低碳技術(shù)布局，如氫基直接還原鐵（DRI）、電爐短流程煉鋼、碳捕集利用與封存（CCUS）等，從源頭降低碳排放總量；第三，積極參與碳交易，探索碳金融工具，提升碳市場參與能力，構(gòu)建碳資產(chǎn)管理體系。
“總量控制不是‘緊箍咒’，而是推動鋼鐵行業(yè)從‘被動合規(guī)’邁向‘主動減碳’的制度引擎。唯有主動擁抱變革，才能在‘十五五’綠色低碳新格局中贏得先機?！笔Y雪梅說道。
CCER市場擴圍：氫冶金等前沿低碳技術(shù)有望獲支持
在自愿減排交易市場方面，《規(guī)劃建議》明確提到，加快溫室氣體自愿減排交易市場（下稱CCER市場）建設(shè)，并強調(diào)讓CCER要更好地服務(wù)“雙碳”戰(zhàn)略。雖然當前CCER市場登記項目以風電、光伏等可再生能源為主，但為了匹配“雙碳”目標的需求，CCER市場正在快速擴大其支持領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境部正在面向社會開放長期、滾動式的方法學建議征集窗口，鼓勵企業(yè)、科研機構(gòu)提交新領(lǐng)域方法學草案
蔣雪梅認為，鋼鐵行業(yè)的氫冶金等前沿低碳技術(shù)不僅有機會被納入國家核證自愿減排量的支持范圍，還具有強烈的政策必要性與技術(shù)可行性，極有可能成為CCER市場下一階段重點拓展的方向之一。原因有以下3個方面：
其一，從政策導向看，氫冶金作為鋼鐵行業(yè)深度降碳的核心路徑之一，完全契合《規(guī)劃建議》的要求。它通過以氫氣替代焦炭作為還原劑，可實現(xiàn)煉鐵環(huán)節(jié)近零碳排放，技術(shù)減碳潛力巨大，代表全球鋼鐵業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的前沿趨勢，具備“先進性”和“示范性”雙重特征。
其二，從方法學開發(fā)基礎(chǔ)看，近年來，中國寶武、河鋼等龍頭企業(yè)已開展氫冶金中試與示范工程（如富氫碳循環(huán)高爐、氫基豎爐），積累了大量工藝參數(shù)、能耗數(shù)據(jù)和排放因子，為構(gòu)建適用于中國國情的氫冶金減排量核算方法學提供了實證基礎(chǔ)。只要相關(guān)主體主動參與方法學申報與技術(shù)論證，完全有可能推動其納入CCER體系。
第三，從市場激勵需求看，氫冶金等低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用目前仍面臨投資成本高、經(jīng)濟性弱、商業(yè)化周期長等瓶頸。若能通過CCER機制獲取額外的碳資產(chǎn)收益，將顯著提升企業(yè)投資積極性。企業(yè)通過獲取碳收益，有效對沖研發(fā)投入，可有助于形成“技術(shù)投入—減排量核證—碳資產(chǎn)變現(xiàn)—再投入”的良性循環(huán)。
她進一步建議行業(yè)龍頭企業(yè)聯(lián)合科研機構(gòu)，盡快啟動氫冶金CCER方法學的預(yù)研與申報工作，同時呼吁主管部門在方法學評審中對工業(yè)深度降碳技術(shù)給予政策傾斜?！拔ㄓ袑⑹袌鰴C制與技術(shù)創(chuàng)新深度融合，才能真正激活鋼鐵行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力?！笔Y雪梅表示。
零碳機遇：推動鋼鐵行業(yè)邁向“系統(tǒng)零碳“
《規(guī)劃建議》明確提出，“十五五”時期我國將加快建設(shè)零碳工廠和園區(qū)，目標是建成約100個國家級零碳園區(qū)。蔣雪梅認為，這不僅是區(qū)域綠色發(fā)展的重大工程，還為鋼鐵行業(yè)提供了前所未有的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型機遇。
她認為，鋼鐵企業(yè)可抓住的新興機遇主要體現(xiàn)在以下3個方面：
一是零碳園區(qū)“錨定企業(yè)”角色。大型鋼鐵企業(yè)往往是一個區(qū)域工業(yè)體系的核心，具備能源、原料、基礎(chǔ)設(shè)施的樞紐地位。在零碳園區(qū)建設(shè)中，鋼鐵企業(yè)可主動申請成為“零碳錨定企業(yè)”或“綠色鏈主”，通過自身深度降碳帶動整個園區(qū)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而獲得政策傾斜、綠色金融支持和土地資源優(yōu)先配置。
二是綠電與綠氫就地消納的新模式。零碳園區(qū)普遍配套可再生能源項目（如風電、光伏）和綠氫制備設(shè)施。鋼鐵企業(yè)可通過開發(fā)“源網(wǎng)荷儲氫”一體化等項目，實現(xiàn)綠電直供、綠氫直用，大幅降低氫冶金或電爐煉鋼的運營成本。
三是碳資產(chǎn)與綠色認證的增值空間。零碳園區(qū)內(nèi)企業(yè)更容易獲得“零碳工廠”“綠色供應(yīng)鏈”等權(quán)威認證，這不僅有助于滿足汽車、家電、建筑等下游行業(yè)對低碳鋼材的采購要求，還可轉(zhuǎn)化為出口優(yōu)勢，應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）等碳關(guān)稅。同時，零碳園區(qū)內(nèi)碳排放集中管理也有利于鋼鐵企業(yè)更高效地參與CCER、碳普惠等自愿減排機制，形成多元碳資產(chǎn)收益。
蔣雪梅認為，鋼鐵行業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同降碳方面具有很大的潛力，主要體現(xiàn)為3個協(xié)同維度：
一是能源流協(xié)同，構(gòu)建區(qū)域能源循環(huán)系統(tǒng)。鋼鐵生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量余熱、余壓、副產(chǎn)煤氣，可在園區(qū)內(nèi)向化工、供暖等企業(yè)供應(yīng)，替代化石能源，實現(xiàn)“能源梯級利用+碳排放跨行業(yè)抵消”。
二是物質(zhì)流協(xié)同，推動廢鋼—電爐—短流程閉環(huán)。在以汽車、機械制造為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鋼鐵企業(yè)可聯(lián)合下游制造業(yè)建立“區(qū)域廢鋼回收—分類—回爐”體系，發(fā)展短流程電爐鋼，大幅降低碳排放強度。
三是碳流協(xié)同，打造產(chǎn)業(yè)鏈碳足跡共治機制。在零碳園區(qū)框架下，可建立“鏈主企業(yè)牽頭、上下游共擔”的碳管理聯(lián)盟，統(tǒng)一碳核算標準、共享減排技術(shù)、聯(lián)合申報綠色項目，形成“協(xié)同降碳—共享收益”的治理閉環(huán)。
“‘十五五’時期零碳園區(qū)建設(shè)為鋼鐵行業(yè)從‘單點減碳’邁向‘系統(tǒng)零碳’提供了戰(zhàn)略支點。鋼鐵企業(yè)應(yīng)跳出傳統(tǒng)工廠邊界，主動融入?yún)^(qū)域綠色生態(tài)，以‘能源協(xié)同、物質(zhì)循環(huán)、碳流共治’為抓手，將自身打造為零碳園區(qū)的綠色引擎?！笔Y雪梅總結(jié)道。
應(yīng)對國際挑戰(zhàn)：碳市場成破局CBAM關(guān)鍵工具
隨著歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制于2026年全面實施，包括鋼鐵在內(nèi)的高碳產(chǎn)品將不得不面臨高額“碳關(guān)稅”，這將直接抬高中國企業(yè)的出口成本。
“在此背景下，健全、有效、與國際接軌的全國碳市場，將成為我國鋼鐵企業(yè)應(yīng)對碳壁壘的核心制度支撐和戰(zhàn)略緩沖工具?！笔Y雪梅強調(diào)道。
她認為，碳市場可從以下3個維度助力中國鋼鐵行業(yè)破局。
一是提供“碳成本內(nèi)部化”機制，緩解CBAM重復(fù)征稅壓力?！癈BAM的核心邏輯是對進口產(chǎn)品按歐盟碳價與其出口國碳成本之差征收差額稅費。若中國鋼鐵企業(yè)已在國內(nèi)碳市場支付了真實的碳排放成本，且該成本能被歐盟認可，則可抵扣相應(yīng)的CBAM費用?！笔Y雪梅指出，目前鋼鐵已納入碳市場，且配額分配將逐步從以免費為主轉(zhuǎn)向有償分配，碳價也將趨于合理區(qū)間。一旦形成具有國際可比性的碳定價機制，并輔以透明的MRV體系和配額交易記錄，我國可據(jù)此與歐盟談判，主張“已履行碳責任”，爭取CBAM費用的部分豁免或抵扣，避免雙重征稅。
二是推動企業(yè)建立全口徑碳足跡管理體系，滿足CBAM數(shù)據(jù)披露要求。CBAM要求進口商申報產(chǎn)品的“隱含碳排放”（即從原料到成品的全生命周期碳排放），并接受第三方核查?！斑@對我國鋼鐵企業(yè)的碳數(shù)據(jù)管理能力提出極高要求。全國碳市場的制度建設(shè)（如統(tǒng)一核算指南、電子臺賬系統(tǒng)、第三方核查機制）正在倒逼企業(yè)建立覆蓋范圍一（直接碳排放）和范圍二（外購電力間接碳排放）的標準化碳管理體系。”蔣雪梅說道，“未來，隨著碳市場擴圍與數(shù)據(jù)質(zhì)量提升，鋼鐵企業(yè)將有能力精準核算產(chǎn)品碳足跡，并形成可驗證、可追溯、可國際互認的碳數(shù)據(jù)資產(chǎn)。這不僅是企業(yè)應(yīng)對CBAM的基礎(chǔ)，還是贏得全球綠色采購訂單的關(guān)鍵通行證?！?/p>
三是通過碳市場激勵低碳技術(shù)投資，提升產(chǎn)品綠色競爭力。蔣雪梅說道：“CBAM本質(zhì)上是對‘高碳產(chǎn)品’征稅，因此，根本出路在于降低單位產(chǎn)品的碳排放強度?！比珖际袌鐾ㄟ^碳價信號和配額約束，正向激勵鋼鐵企業(yè)加速采用低碳技術(shù)，包括電爐短流程煉鋼、氫冶金與富氫高爐、綠電采購與源網(wǎng)荷儲一體化、CCUS技術(shù)等。這些技術(shù)路徑的投資回報周期長、前期成本高，但碳市場提供的長期價格預(yù)期和碳資產(chǎn)收益（如未來CCER、碳金融工具）可有效改善項目經(jīng)濟性，助力企業(yè)打造“低碳鋼”“零碳鋼”等高端產(chǎn)品，從而不僅能在CBAM框架下實現(xiàn)合規(guī)，還能實現(xiàn)溢價。
“全國碳市場不僅是環(huán)境政策工具，還是我國參與全球氣候治理與貿(mào)易規(guī)則重構(gòu)的戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施。鋼鐵行業(yè)應(yīng)主動融入碳市場建設(shè)，將碳成本壓力轉(zhuǎn)化為綠色競爭力優(yōu)勢，在CBAM時代贏得主動、贏得未來?！笔Y雪梅總結(jié)道。
前瞻建議：從“點狀管控”走向“鏈式治理”
針對未來碳市場建設(shè)，蔣雪梅建議在制度設(shè)計中探索產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合履約等創(chuàng)新機制?！爱斍疤际袌鲆云髽I(yè)為單位進行碳配額分配和履約，但鋼鐵行業(yè)的碳排放高度嵌入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，其減排成效往往依賴于上下游協(xié)同?！笔Y雪梅說道。
她指出，未來若能允許鏈主企業(yè)牽頭整合上下游碳排放數(shù)據(jù)，在園區(qū)或產(chǎn)業(yè)集群層面開展總量控制試點，不僅能更真實反映系統(tǒng)減排潛力，還可避免因割裂管理導致的減排成本上升。
“未來碳市場若能從‘點狀管控’邁向‘鏈式治理’，將更有效支撐鋼鐵行業(yè)系統(tǒng)性綠色轉(zhuǎn)型?！笔Y雪梅建議道。
“隨著碳市場機制不斷完善，石化、化工、有色金屬、造紙、航空等高耗能、高排放、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好的行業(yè)也將被陸續(xù)納入，通過市場機制倒逼企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，推動其降低能源消耗和碳排放，最終形成‘多行業(yè)合唱’的碳市場新格局?！笔Y雪梅展望道，“總體而言，‘十五五’時期將是中國碳市場從制度建設(shè)走向全面運行、從國內(nèi)實踐邁向國際對接的關(guān)鍵5年。隨著總量控制落地、行業(yè)擴圍加速、機制持續(xù)創(chuàng)新，碳市場正成為中國綠色低碳轉(zhuǎn)型不可或缺的制度引擎。”
